編者按：備受詬病的養老金雙軌制即將成為歷史——2014年12月23日，國務(wù)院副總理馬凱在代表國務(wù)院向全國人大常委會(huì )做報告時(shí)表示，并軌方案已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議和中央政治局常委會(huì )審議通過(guò)。今后黨政機關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養老保險制度。
其實(shí)，雙軌制的形成在我國有著(zhù)特定的歷史背景，其負面效應顯現后，國家也一再主張要對其進(jìn)行改革。只是改革受到阻力，所以進(jìn)展緩慢。如今，終于有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，可謂意義重大。
不過(guò)，改革并非一蹴而就。并軌制要真正落到實(shí)地，尚需更具體的實(shí)施意見(jiàn)和配套措施；此外，養老基金的投資管理問(wèn)題也將更加凸顯。
本期，《法治周末》與您一起回顧雙軌制的前世今生、探討并軌的改革前景以及養老基金的投資管理問(wèn)題。我們期待并軌制能順利落地，期待每一個(gè)人都有一個(gè)有保障的更好的晚年。
養老保險制度改革(一)
養老金并軌真地來(lái)了
法治周末記者 趙晨熙
一份元旦前通過(guò)的改革方案，成就了2015新年伊始最熱的話(huà)題。
這就是千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革方案。
2014年12月23日，國務(wù)院副總理馬凱代表國務(wù)院向全國人大常委會(huì )作關(guān)于統籌推進(jìn)城鄉社會(huì )保障體系建設工作情況的報告，表示，養老金雙軌制改革方案已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議和中央政治局常委會(huì )審議通過(guò)。
報告中提到，我國將推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。改革的基本思路，是“一個(gè)統一”“五個(gè)同步”。
一個(gè)統一，即“黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養老保險制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解‘雙軌制’矛盾”。
五個(gè)同步，即“機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實(shí)施”。
“并軌是一次重要突破�！敝袊ù髮W(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心教授胡繼曄向法治周末記者解釋稱(chēng)，在此之前，職工基本養老保險是企業(yè)單位的“繳費型”統籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納；機關(guān)事業(yè)單位的退休制度，則由財政統一支付養老金。
這種“雙軌運行”制度自實(shí)施以來(lái)一直成為引發(fā)社會(huì )矛盾和不公平心理的導火索。不過(guò)，胡繼曄也表示，目前確定的僅是思路框架，具體改革方案尚未公布，正式改革前仍需進(jìn)行科學(xué)細致的調研，未來(lái)也要有詳細的實(shí)施意見(jiàn)和配套措施出臺，以保障養老金并軌制切實(shí)有效的實(shí)施。
“并軌”意義重大
“并軌制發(fā)展是大勢所趨�！焙^曄介紹，養老金“雙軌制”始于20世紀90年代，雖然曾一度在推進(jìn)國企改革等進(jìn)程中發(fā)揮了作用，但如今已到了必須改革之時(shí)。
這種改革的必要性，普通企業(yè)員工表示理解和認可，不過(guò)，在機關(guān)事業(yè)單位一些職員中恐怕還未形成高度的一致共識。
法治周末記者隨機采訪(fǎng)了10位企業(yè)上班族，他們均表示對雙軌制推行的極力支持，稱(chēng)這是實(shí)現社會(huì )公平的一個(gè)必要舉措。
然而，一些機關(guān)事業(yè)單位的職員表示，一時(shí)間尚難以接受要改革這個(gè)事實(shí)。
北京市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗監督所一家下屬事業(yè)單位員工鄧悅對法治周末記者坦誠，她對養老金并軌改革還有些不適應，她原本看重事業(yè)單位，就是因為退休后可以享受由國家財政統一支付養老金。
鄧悅說(shuō)：“與許多普通企業(yè)員工相比，我們的工資基數本就不高，僅有的優(yōu)勢就是工作穩定和不用交養老保險，如果實(shí)行并軌制，我們到手的工資又要降了�！�
在國家稅務(wù)部門(mén)工作的北京公務(wù)員張文瀚也對法治周末記者透露，實(shí)行并軌制之后，機關(guān)原有的養老“優(yōu)勢”蕩然無(wú)存，一些原本打算考取公務(wù)員的人也開(kāi)始慎重考慮。
對于養老金并軌遭遇不同群體“冰火兩重天”的對待，北京大學(xué)社會(huì )學(xué)系教授夏學(xué)鑾并不意外。
夏學(xué)鑾曾做過(guò)調研，民眾對機關(guān)公職人員及公務(wù)員存在不滿(mǎn)，很大原因就在于養老金雙軌制，“一方面是這些公職人員在職時(shí)不用繳納養老保險；此外代表勞動(dòng)者退休時(shí)的養老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間比率的養老金替代率，機關(guān)公職人員也較普通企業(yè)職工相對高一些”。
“雙軌制造成了社會(huì )上對公職人員不滿(mǎn)的呼聲，也不利于社會(huì )的和諧穩定�！毕膶W(xué)鑾強調，實(shí)現養老金并軌制不僅響應了公眾對雙軌制不公平的關(guān)切，更是實(shí)現社會(huì )公平的必要舉措。
胡繼曄對此表示認同，他向法治周末記者強調，并軌制提上日程意味著(zhù)2013年十八屆三中全會(huì )提出的“建立更加公平可持續的社會(huì )保障制度”的總方針進(jìn)入到了落實(shí)“公平”的新階段。
胡繼曄說(shuō)，養老金雙軌制已到了必須改革之時(shí)。而且從法律角度看，不論是公務(wù)員法、社會(huì )保險法還是事業(yè)單位人事管理條例中對“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì )保險”等規定，都表明機關(guān)事業(yè)單位保險制度和社會(huì )保險制度保障的人群雖然不同，但保障內容實(shí)質(zhì)上是一樣的，并軌制改革是具備法律基礎的。
“其實(shí)，即使與國外發(fā)達國家相比，中國在社保改革上的進(jìn)步也很明顯�！焙^曄舉例稱(chēng)，美國1935年就通過(guò)了社會(huì )保障法案，但到1983年才將公務(wù)人員納入；而我國的社保改革此次就將公務(wù)員納入，消除了2014年事業(yè)單位人事管理條例頒布后很多人認為公務(wù)員將不進(jìn)入社保體系的疑慮，是此次改革的亮點(diǎn)，在我國養老保險制度改革中具有里程碑意義。
除了并軌制發(fā)展意義重大外，夏學(xué)鑾預測，并軌方案的出臺可能會(huì )助推人才流動(dòng)和社會(huì )活力的新一輪激發(fā)。
他解釋稱(chēng)，一方面事業(yè)單位編制的優(yōu)勢減少，吸引力會(huì )相應降低；此外并軌制的發(fā)展也會(huì )打消以前一些在體制內工作，想轉行卻因害怕離開(kāi)機關(guān)事業(yè)單位而老無(wú)所依的員工們的顧慮，使得一些人逐漸選擇從機關(guān)事業(yè)單位流向企業(yè)。
具體改革措施仍需討論
目前養老金并軌僅確定了思路框架，具體改革方案尚未公布。夏學(xué)鑾認為，改革應穩妥推進(jìn)，因為這會(huì )涉及到相當一批人群的切身利益，尤其是受到并軌制直接影響較大的機關(guān)事業(yè)單位人員。
胡繼曄也指出，機關(guān)事業(yè)單位職工包括公務(wù)員、醫生、教師、科研人員等群體，可以說(shuō)是社會(huì )發(fā)展的中堅力量，應該讓他們正確理解并軌制發(fā)展的意義，消除負面情緒，并積極配合并軌制的發(fā)展。
對于機關(guān)事業(yè)單位人員擔心的因繳納養老保險而工資降低的問(wèn)題，胡繼曄表示養老保險制度改革中提到的“五個(gè)同步”其中就包括養老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)。
“此舉將與員工工資改革相掛鉤，也是實(shí)現改革成功的重要保證�！焙^曄認為，并軌制改革將實(shí)行單位和個(gè)人繳費，因此我國機關(guān)事業(yè)單位職工改革的重點(diǎn)應當放在彌補改革后工資待遇降低的部分。
“為確保改革后機關(guān)事業(yè)單位職工個(gè)人收入不會(huì )出現大幅下降，對工資的調整應考慮能覆蓋個(gè)人繳費部分，以減輕改革阻力�！�
此外，胡繼曄強調，職業(yè)年金制度的建立也是并軌制改革中的重要一環(huán)，在改革的“五個(gè)同步”中，職業(yè)年金與基本養老保險制度同步建立也是其中之一。
胡繼曄介紹，職業(yè)年金是指機關(guān)事業(yè)單位人員的補充養老保險，目前我國還未完全建立起這種制度。
他認為，職業(yè)年金的建立發(fā)展模式應由事業(yè)單位和職工共同繳費，國家提供稅收優(yōu)惠，各級財政給予相應的補助，在管理上實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)管理，同時(shí)在基金的運作上實(shí)行市場(chǎng)化運作。
除了要考慮到并軌制對機關(guān)事業(yè)單位人員可能帶來(lái)的負面影響外，夏學(xué)鑾強調養老金并軌最重要的還是解決養老公平問(wèn)題，“就高不就低”應是改革原則。
“與其降低機關(guān)事業(yè)單位人員的養老金待遇，不如提高普通企業(yè)單位養老金待遇。全面提高全民養老金水平的關(guān)鍵，則在于企業(yè)年金制度與職業(yè)年金制度的同步發(fā)展�！毕膶W(xué)鑾表示。
“企業(yè)年金作為企業(yè)職工的補充養老保險制度，因是自愿參保，目前全國參保率還不足10%�！毕膶W(xué)鑾坦言，如果只發(fā)展職業(yè)年金而不發(fā)展企業(yè)年金，機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工的養老金水平仍會(huì )有不小差距。
對此他建議，養老金改革應將企業(yè)年金與職業(yè)年金一樣作為“硬性標配”制度，通過(guò)國家給予一定稅收優(yōu)惠政策形成以養老保險為基礎，結合職業(yè)年金、企業(yè)年金機制共同組成多支柱養老保障系統。
不過(guò)夏學(xué)鑾也強調，“并軌”更多是指制度設計的統一，而不是說(shuō)所有人的養老金完全一樣。
他表示，新的養老保障制度的基本模式是逐步實(shí)現一套制度，將所有人員納入這套體制內，而在制度框架內因不同工種、不同工作年限等分別對應不同等級，“基礎養老金應是一樣的，而企業(yè)職業(yè)年金有所差別，這樣就能達到公平和工作貢獻的對應”。
“養老金并軌涉及多方內容，正式改革前仍有很多問(wèn)題需進(jìn)行細致的討論研究�！焙^曄舉例稱(chēng)，改革適用“新人新辦法、老人老辦法”的原則，而對于那些在改革前就在機關(guān)事業(yè)單位工作，還未退休的“中人”來(lái)說(shuō)則比較麻煩。
胡繼曄表示，如果沿用企業(yè)養老改革時(shí)的視同繳費政策，對財政資金的壓力會(huì )小很多，但今后恐將面臨養老金個(gè)人賬戶(hù)虧空的問(wèn)題；而由財政一次性將個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)，又將產(chǎn)生巨大的財政壓力，因此改革方案仍需細致的討論。
此外，目前職工基本養老保險基金保值增值機制不健全，結余基金大多存銀行、買(mǎi)國債，投資渠道單一，收益率較低也是影響未來(lái)養老金改革持續性的重要問(wèn)題。
胡繼曄提出，養老金要想實(shí)現保值增值，可以在確�；鸢踩那疤嵯聰U大投資渠道，增加委托運營(yíng)資金，實(shí)施多元化投資策略。
“養老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺前的細致研究和全面考量�！毕膶W(xué)鑾說(shuō)。
養老保險制度改革(二)
養老金雙軌制之變
“養老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺前的細致研究和全面考量”
法治周末記者 高原
繼2008年之后，養老金雙軌制改革的“靴子”在7年后終于要落地了。
2014年12月23日，有消息稱(chēng)，機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革方案已經(jīng)擬定，并在決策層面獲得通過(guò)。這意味著(zhù)，已經(jīng)試點(diǎn)多年的養老金并軌改革將有全面實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
同時(shí)，國務(wù)院副總理馬凱也在當日的全國人大常委會(huì )會(huì )議上表示，此次改革將從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。
那么，養老金“雙軌制”是如何形成的？伴隨著(zhù)社會(huì )制度的發(fā)展變化，養老金的雙軌制又經(jīng)歷哪些變遷，產(chǎn)生了什么樣的影響？
雙軌制形成
人力資源和社會(huì )保障部副部長(cháng)胡曉義在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)介紹，我國城鎮職工的養老保險制度改革是逐步推開(kāi)的，伴隨著(zhù)我國從計劃經(jīng)濟走向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的進(jìn)程。
計劃經(jīng)濟時(shí)期，我國企業(yè)基本上都是國有性質(zhì)，企業(yè)職工是“單位人”，在職時(shí)的工資、退休后的養老，完全由單位負責。
上世紀80年代中期開(kāi)始的國有企業(yè)改革沖擊了傳統的勞動(dòng)保險制度。
為平衡不同企業(yè)的退休費用負擔，廣東等地開(kāi)始試行退休費用社會(huì )統籌。
隨著(zhù)企業(yè)用工制度和工資福利制度改革的深入推進(jìn)，1991年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》，規定社會(huì )養老保險費用由國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負擔，實(shí)行社會(huì )統籌。
統賬結合的養老保險制度在企業(yè)大規模覆蓋是從上世紀90年代中后期開(kāi)始的。
當時(shí)，我國國有企業(yè)普遍出現經(jīng)營(yíng)困難，許多企業(yè)發(fā)不出退休金。有的企業(yè)用賣(mài)不掉的產(chǎn)品抵退休金，有的干脆不給辦退休。
在此背景下，城鎮企業(yè)職工基本養老保險制度加快擴面，并提出了“確保養老金按時(shí)足額發(fā)放”的任務(wù)目標，解決職工“領(lǐng)不到養老金”這個(gè)最突出的矛盾。
企業(yè)職工養老從“單位保障”邁向了“社會(huì )保障”。
在這個(gè)階段，機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度也進(jìn)行了研究探索，但改革進(jìn)程相對滯后，仍實(shí)行單位退休養老制度。
改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發(fā)調整和管理方式上均不同，形成了所謂的養老“雙軌制”。
問(wèn)題凸顯
我國現行的退休金雙軌制，有兩套并行的養老金體系，一套是政府部門(mén)、事業(yè)單位的退休制度，由財政統一支付養老金；另一套是社會(huì )企業(yè)單位的“繳費型”統籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納。
對這樣的雙軌制，媒體歸納出三個(gè)不同：
一是統籌的辦法不同，企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關(guān)事業(yè)單位的則由國家財政統一籌資；
二是支付的渠道不同，企業(yè)人員由自籌賬戶(hù)上支付，而機關(guān)事業(yè)單位則由國家財政統一支付；
三是享受的標準不同，機關(guān)事業(yè)單位的養老金標準遠高于企業(yè)退休人員，差距大概是3倍至5倍。
上世紀90年代國有企業(yè)制度改革過(guò)程中，城鎮職工養老保險率先納入社保體系，而機關(guān)事業(yè)單位人員的養老金仍由國家財政和單位按退休前工資70%至90%的高比例支付。
中國勞動(dòng)統計年鑒的數據顯示，1993年以前，機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的人均離退休費基本在同一個(gè)水平線(xiàn)，年均不到5000元。此后兩者的差距越來(lái)越大。2007年之后，差距有所持平，但一直維持在1.5∶1的水平。
這種差距的存在，導致矛盾日益突出。
國務(wù)院副總理馬凱在代表國務(wù)院向全國人大常委會(huì )作報告時(shí)表示，雖然我國社會(huì )保障體系基本形成，但公平性不足。其中，由于機關(guān)事業(yè)單位仍實(shí)行單位退休養老制度，與企業(yè)職工養老保險制度雙軌運行，待遇差距矛盾突出，社會(huì )反響強烈。
國家行政學(xué)院竹立家教授在接受法治周末記者采訪(fǎng)時(shí)也表示：“養老金雙軌制使機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員之間形成一道鴻溝，這道鴻溝引發(fā)的不公平感，隨著(zhù)養老金缺口的加劇而更為明顯；因此，機關(guān)事業(yè)單位養老金并軌是大勢所趨�！�
改革一度受阻
其實(shí)，早在1996年，時(shí)任全國政協(xié)委員、中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )會(huì )長(cháng)宋曉梧就率先提出要統籌企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的養老金制度。
1997年，國務(wù)院公布《關(guān)于建立統一的企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》后，要求統一企業(yè)和事業(yè)單位的養老制度。
此后，“十五”計劃綱要明確提出“適時(shí)改革并完善機關(guān)事業(yè)單位職工養老保險制度”，十六屆三中全會(huì )進(jìn)一步提出了“積極探索機關(guān)和事業(yè)單位社會(huì )保障制度改革”，十七大報告再次要求“促進(jìn)機關(guān)和企事業(yè)單位的養老保險制度改革”。
在近幾年的全國兩會(huì )上，關(guān)于取消養老金雙軌制的提案每年都是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。
改革的曙光出現在2008年。當年，國務(wù)院出臺《事業(yè)單位養老保險制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)進(jìn)行試點(diǎn)。
當時(shí)確定的改革方式包括：養老保險費用由單位和個(gè)人共同負擔，退休待遇與繳費相聯(lián)系，基金逐步實(shí)行省級統籌，建立職業(yè)年金制度，實(shí)行社會(huì )化管理服務(wù)等。
但5年過(guò)去之后，除廣東省進(jìn)行了部分改革之外，其他省市的試點(diǎn)基本沒(méi)有實(shí)質(zhì)動(dòng)作。
在業(yè)內專(zhuān)家看來(lái)，試點(diǎn)改革遇到前所未有的阻力而至今進(jìn)展緩慢。
對于進(jìn)展緩慢的原因，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授鄭春榮在接受法治周末采訪(fǎng)時(shí)曾表示，試點(diǎn)改革的阻力太大：職業(yè)年金個(gè)人不愿意出，出了就是待遇減少；單位不愿意出，沒(méi)有撥款，沒(méi)有動(dòng)力出錢(qián)。
“此外，整體責任不明，2008年國發(fā)10號文的法律效力也不太清楚，就沒(méi)有人愿意先拿自己開(kāi)刀�！编嵈簶s說(shuō)。
中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力問(wèn)題之一在于公平問(wèn)題。與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養老金要稍低一些，但改革試點(diǎn)卻明顯沒(méi)有將公務(wù)員包括進(jìn)來(lái)，并且公務(wù)員改革沒(méi)有預期，這使事業(yè)單位感到不公平，積極性不高�！霸圏c(diǎn)改革進(jìn)行不下去就是因為沒(méi)有把機關(guān)加進(jìn)來(lái)�！�
此外，在鄭秉文看來(lái)，試點(diǎn)改革未能成功的另外一個(gè)原因在于事業(yè)單位預期改革后養老金水平下降帶來(lái)的阻力。
2013年8月，胡曉義在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，制度的最終統一，也就是“并軌”，這個(gè)大方向是明確的。實(shí)際的推進(jìn)，要考慮兩方面情況：一方面，機關(guān)事業(yè)單位現行退休養老制度已實(shí)行60多年，從以往的經(jīng)驗看，對這類(lèi)“老制度”進(jìn)行徹底改革，必須是循序漸進(jìn)的，才能實(shí)現制度的平穩過(guò)渡，減少社會(huì )震蕩。另一方面城鎮企業(yè)職工養老保險制度本身也需要繼續改革完善。
“所謂‘并軌’并不是簡(jiǎn)單地把機關(guān)事業(yè)單位退休制度‘并入’企業(yè)養老保險制度，而是朝著(zhù)一個(gè)共同的方向改革和推進(jìn)，最終取消‘雙軌制’�！焙鷷粤x同時(shí)透露，人社部正在抓緊研究養老保險頂層設計方案。
一年之后，2014年收官之時(shí)，傳來(lái)了養老金雙軌制終于要并軌的好消息。
雖然具體方案尚未公布，不過(guò)，可以預期的是，備受詬病的養老金雙軌制即將成為歷史。
養老保險制度改革(三)
養老基金投資管理是個(gè)難題
法治周末記者 陳霄
在2014年的最后一周，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議和中央政治局常委會(huì )審議通過(guò)了養老金雙軌制改革方案。幾乎與此同時(shí)，中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心發(fā)布了《中國養老金發(fā)展報告2014》，報告的主題為“向名義賬戶(hù)轉型”。
中國社科院世界社保研究中心主任、美國研究所所長(cháng)鄭秉文在接受法治周末記者采訪(fǎng)時(shí)透露，人力資源和社會(huì )保障部等部門(mén)在2013年就聯(lián)合啟動(dòng)了養老保險頂層設計的平行研究，包括世界社保研究中心在內的4支國內研究團隊應邀參加并提交了研究成果，“幾乎都主張盡快改革投資體制，并實(shí)施‘名義賬戶(hù)’，這兩點(diǎn)共識后來(lái)在十八屆三中全會(huì )決定中都得以明確”。
收益不明顯 風(fēng)險點(diǎn)多
鄭秉文曾做過(guò)一個(gè)估算，分別以通脹率(CPI)、全國社會(huì )保障基金投資收益、企業(yè)年金基金投資收益率、社會(huì )平均工資增長(cháng)率四項為參照，基本養老保險基金在過(guò)去20年來(lái)遭遇了天量的福利損失，分別為近千億元、5500億元、3277億元和1.3萬(wàn)億元。
“由于投資體制始終缺位，規模龐大的社會(huì )保險基金只能‘躺’在銀行里睡大覺(jué)，跑不贏(yíng)通貨膨脹，多年來(lái)處于貶值風(fēng)險之中�！编嵄谋硎�。
據全國社會(huì )保障基金理事會(huì )副理事長(cháng)王忠民介紹，目前，超過(guò)3萬(wàn)億元的基本養老保險基金中有三分之一是活期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明顯。
王忠民認為，基本養老保險基金的保值增值，是關(guān)系制度財務(wù)可持續及養老保險制度平衡渡過(guò)退休洪峰的關(guān)鍵因素，關(guān)乎億萬(wàn)民眾的“老有所養”，因此對基本養老保險基金進(jìn)行科學(xué)合理的投資運營(yíng)是必要的。
這已是業(yè)界學(xué)界的共識�！斑@么巨大的財富，應該想辦法保值增值。而且，我們的養老保險制度是強制執行的，就更應設法讓它有更好的投資回報，因此必須改革投資體制，不改福利損失太大�！编嵄谋硎�。
除此之外，許多學(xué)者也建議借此次養老金改革頂層設計之機，進(jìn)一步改革養老金統籌層次低下的問(wèn)題。
受訪(fǎng)學(xué)者認為，統籌層次低下是目前養老保險制度的一個(gè)重要缺陷，是目前基本養老保險基金存在諸多問(wèn)題的最重要根源。
中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心副秘書(shū)長(cháng)齊傳鈞指出，目前除了京滬少數省份外，絕大多數地方的城鎮職工基本養老保險基金仍然分散在市縣一級，全國統籌單位多達2000余個(gè)，呈現出嚴重的碎片化狀態(tài)。因此，中國城鎮職工基本養老保險基金風(fēng)險點(diǎn)較多，出現違紀違規和業(yè)務(wù)管理不規范等問(wèn)題在所難免。
據2012年審計署公布的社保資金審計報告，存在的違紀違規問(wèn)題包括擴大范圍支出或違規運營(yíng)企業(yè)職工基本養老保險基金、審核不嚴甚至騙取養老金、基本養老保險基金未納入財政專(zhuān)戶(hù)管理，等等。
按照審計署公布的消息，2015年將全面審計基本養老保險基金，將摸清基金籌集、管理、使用和保值增值等情況。
改革的方向和努力
王忠民介紹，從1997年建立全國統一的“統賬結合”基本養老保險制度以來(lái)，養老保險基金投資運營(yíng)的政策發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，在2006年之前，嚴格禁止地方政府進(jìn)行除購買(mǎi)國債和銀行存款之外的投資；2007年開(kāi)始，允許做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的中央財政補助資金委托全國社�；鹄硎聲�(huì )投資運營(yíng)；2010年，社會(huì )保險法公布實(shí)施后，國家重要文件中不斷出現擴大基本養老保險基金投資渠道以實(shí)現增值保值的規定。
“從這些發(fā)展脈絡(luò )不難看出，中央政府在不斷嘗試放松基本養老保險基金投資運營(yíng)的限制�！蓖踔颐癖硎�。
齊傳鈞對法治周末記者總結說(shuō)，政府20多年來(lái)雖數次頒布各類(lèi)法規文件，對城鎮職工基本養老保險基金的管理體制作出明確規定，但基金的投資范圍和投資品種幾乎沒(méi)有明顯變化，基本上都是銀行存款或購買(mǎi)國債。
最引人注目的突破2012年出現在廣東。經(jīng)國務(wù)院批準，廣東省政府委托全國社�；鹄硎聲�(huì )投資運營(yíng)1000億元廣東省城鎮職工基本養老保險。這筆投資當年的年化收益率就達到了6.72%。
實(shí)際上，早在2006年，部分省市已開(kāi)始將做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的中央財政補助部分委托給全國社�；鹄硎聲�(huì )運營(yíng)。
2014年年末，有媒體預測，由全國社�；鹄硎聲�(huì )投資運營(yíng)的全國社會(huì )保障基金2014年所持十大股票平均漲幅超過(guò)30%，當年成為近5年來(lái)的最大豐收年。
“(廣東的做法)預示著(zhù)中國基本養老保險基金的投資政策和管理體制在未來(lái)幾年將有所突破�！饼R傳鈞說(shuō)。
不過(guò)，雖然上下均對投資運營(yíng)基本養老保險基金達成共識，但投資方案的選擇目前仍然存有爭議。
中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心執行研究員高慶波介紹說(shuō)，目前主要討論的有四種方案，包括：由唯一的國家法人機構作為全國賬戶(hù)基金投資運營(yíng)主體；統一由多家機構受托管理；多主體單一機構管理；多主體多基金投資機構管理。
“在上述四種方案中，建立唯一的委托主體方案更為人社部、財政部及全國社�；鹄硎聲�(huì )所青睞，地方政府則傾向于多主體方案，少數擁有大多數養老基金結余的省份更是極力抵制統一主體的方案�！备邞c波說(shuō)，這也是當前中國基本養老保險制度投資政策制定久拖不決的主要原因。
期待法律先行
廣東的做法雖廣受贊譽(yù)，王忠民認為，既是創(chuàng )新又是無(wú)奈。按照現行規定，沒(méi)有國務(wù)院許可，不得對社會(huì )保險基金進(jìn)行除購買(mǎi)國債和銀行存款之外的投資運營(yíng)。因此，“如何突破法律限制和保值增值的雙重壓力，這是亟待解決的現實(shí)問(wèn)題”。
中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心秘書(shū)長(cháng)房連泉指出，目前，國家關(guān)于地方基本養老保險基金的委托投資運營(yíng)政策尚不明確，還未出臺相應的法律法規，一些地方的做法也大都是以國務(wù)院和地方政府的特批形式出現，不具有推廣性。
“考慮到基本養老保險基金規模的快速擴大和地方社�；饘�(shí)現保值增值的巨大壓力，盡快出臺基本養老保險基金委托投資管理的政策法規已勢在必行�！狈窟B泉表示。
高慶波也指出了同樣的問(wèn)題：基本養老金制度運行數年，但直到今天，并沒(méi)有形成一部養老保險基金投資、監管的專(zhuān)門(mén)法律�！傲⒎▽哟纹�、操作性不強是當前困擾著(zhù)基本養老保險基金投資的最為重大的問(wèn)題之一�！�
目前的相關(guān)規定散見(jiàn)于人社部、財政部、審計署等部門(mén)規章中，國家層面上的法律只存在于社會(huì )保險法、勞動(dòng)法、證券法等法律中，對于基本養老保險基金的投資管理，這些法律通常只有原則性的規定。
2014年11月，國務(wù)院法制辦就《全國社會(huì )保障基金條例》向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，比起之前的“暫行條例”，立法提升了一個(gè)高度，這是國務(wù)院對已運行了14年之久的全國社會(huì )保障基金作出的全方面規范。
鄭秉文認為，近年來(lái)國家重要文件中“推進(jìn)社�；鹜顿Y運營(yíng)和拓寬投資渠道”等提法雖已司空見(jiàn)慣，但在理論上，中央建立專(zhuān)業(yè)機構進(jìn)行集中投資與現行政策的沖突問(wèn)題仍未解決。
因此，他建議，投資體制改革，應立法先行，國務(wù)院制定《中國基本養老保險基金投資管理條例》應盡早提到案頭。
房連泉提出，基本養老保險基金投資管理條例的制定可參考全國社�；鸸芾磙k法和企業(yè)年金管理辦法，核心內容是三個(gè)“統一”，即統一基金的治理機構、統一基金的投資政策和統一基金投資的評估標準。
早在2012年時(shí)，人社部即表示按照國務(wù)院指示，正會(huì )同有關(guān)部門(mén)繼續對養老保險基金的投資運營(yíng)模式、管理機制、政策措施進(jìn)行深入研究，抓緊制定基本養老基金投資運營(yíng)管理辦法。
不過(guò)，截至目前，尚未有該辦法出臺的相關(guān)消息。
